Wetsvoorstel Knesset stelt voor om het ambt van procureur-generaal op te splitsen in drie functies

(JNS) De commissie voor grondwet, wetgeving en justitie van de Knesset debatteert over een wetsvoorstel dat de rol van de procureur-generaal fundamenteel zou herdefiniëren.

Het wetsvoorstel, ingediend door de parlementsleden Simcha Rothman, Ohad Tal en Michal Waldiger van de partij Religieus Zionisme, voorziet in een opsplitsing van het ambt van procureur-generaal in drie functies: juridisch adviseur van de regering, openbaar aanklager (Prosecutor General) en juridische vertegenwoordiging voor de rechtbank. De wet heeft tot doel institutionele belangenconflicten in de huidige structuur te verminderen en de machtsconcentratie in handen van één persoon weg te nemen.

De functie van procureur-generaal zou in wezen worden geherdefinieerd als juridisch adviseur van de regering (toevallig de huidige Hebreeuwse titel van de functie). Het wetsontwerp maakt duidelijk dat de procureur-generaal het kabinet zou adviseren over juridische kwesties – op verzoek van het kabinet of de ministers.

De taak van de procureur-generaal zou erin bestaan de regering te helpen haar doelstellingen en beleidsplannen te verwezenlijken, en hij of zij zou verplicht zijn daarvoor juridische opties voor te stellen. Het juridische advies van de procureur-generaal zou alleen bindend zijn als het door een kabinetsbesluit wordt aangenomen. Dit bindende karakter zou echter alleen betrekking hebben op de uitvoerende macht, niet op de Knesset of de staatsauditeur. De minister van Justitie zou toezicht houden op de procureur-generaal en zou verantwoording afleggen aan het kabinet.

De tweede functie zou die van procureur-generaal in strafrechtelijke zin zijn (Prosecutor General), die door de minister van Justitie zou worden benoemd met instemming van de Constitutionele, Wetgevende en Justitiële Commissie van de Knesset. Tot zijn taken zouden strafrechtelijke onderzoeken en vervolging behoren.

Ten slotte zou de minister van Justitie verantwoordelijk zijn voor de benoeming van juridische vertegenwoordigers die de regering voor de rechter vertegenwoordigen. Tot hun taken behoren het instellen van civiele of administratieve rechtszaken namens de staat en het vertegenwoordigen van de staat in dergelijke zaken. Deze juridische vertegenwoordigers zouden onder toezicht staan van de minister van Justitie – niet van de procureur-generaal. De regering zou de mogelijkheid hebben om haar juridische adviseur te vervangen als ernstige meningsverschillen hem beletten de positie van de regering effectief te vertegenwoordigen.

Niet bij wet gedefinieerd

De huidige bevoegdheden van de procureur-generaal zijn hoogst ongebruikelijk en zelfs in democratische staten uniek. Volgens de Israëlische jurist Eitan Levontin: “Voor zover ik weet, bestaat zoiets nergens anders. De juridische situatie in Israël is geen minderheidsstandpunt, maar een uniek standpunt, en het lijkt mij dat er een kloof – niet alleen een meningsverschil – bestaat tussen deze situatie en de juridische situatie in elk vergelijkbaar land.”

De bevoegdheden van de procureur-generaal zijn niet bij wet vastgelegd en zijn oorspronkelijk voortgekomen uit het Britse mandaatbestuur. In 1997 stelde de regering na het politieke schandaal rond Bar-On/Hebron de Shamgar-commissie in. De commissie adviseerde dat de regering de procureur-generaal alleen om bepaalde redenen mocht ontslaan, waaronder een onvermogen tot samenwerking. De regering aanvaardde de conclusies van het Shamgar-rapport.

In de loop van de decennia zijn de bevoegdheden van de procureur-generaal gestaag toegenomen. In de beginjaren van de staat voelden de procureurs-generaal zich verplicht om het standpunt van de regering loyaal te vertegenwoordigen in de rechtbank. Opmerkelijk is dat het Hooggerechtshof in 1993 in de zaak Deri geen gehoor gaf aan het standpunt van premier Yitzhak Rabin over het ontslag van minister van Binnenlandse Zaken Aryeh Deri, omdat de procureur-generaal weigerde dit te verdedigen. Rechter Eliyahu Matza verklaarde dat “de premier, met alle respect, op deze punten helemaal niet gehoord kon worden”.

De huidige procureur-generaal Gali Baharav-Miara weigert vaak het standpunt van de regering voor de rechtbank te verdedigen. In een opmerkelijke zaak in 2024 weigerde zij de benoeming van Odelia Minnes tot waarnemend voorzitter van de Tweede Televisie- en Omroepautoriteit te verdedigen en ontzegde zij tegelijkertijd minister van Communicatie Shlomo Karhi het recht op onafhankelijke rechtsbijstand.

Het Hooggerechtshof gaf Baharav-Miara vervolgens een zeldzame berisping en stelde vast dat er geen reden was om Karhi vertegenwoordiging te weigeren of de benoeming van Minnes ongedaan te maken. De zaak-Minnes illustreert het gevaar van een procureur-generaal zonder controle en het mogelijke misbruikpotentieel wanneer hij niet democratisch wordt gecontroleerd.

Het arrest Deri 1993 is bovendien de enige bron die de opvatting ondersteunt dat het juridisch advies van de procureur-generaal bindend is. De surrealistische zaak Orli Ben-Ari illustreert de risico’s wanneer een juridisch adviseur zijn mening kan opleggen aan gekozen ambtsdragers. In december 2019, toen de ambtstermijn van openbaar aanklager Shai Nitzan afliep, probeerde minister van Justitie Amir Ohana Ben-Ari aan te stellen als zijn tijdelijke opvolger. Deze stap werd onmiddellijk en krachtig afgewezen door procureur-generaal Avichai Mandelblit, die de benoeming “buiten de grenzen van het redelijke” en juridisch onjuist noemde – in feite maakte hij gebruik van een vetorecht tegen de ministeriële beslissingsvrijheid.

Mandelblit voerde aan dat de enige geschikte en “redelijke” kandidaat zijn collega, de plaatsvervangend openbaar aanklager voor strafzaken Shlomo Lamberger, was. Na een petitie van de beweging voor goed bestuur in Israël vaardigde het Hooggerechtshof enkele minuten voor de geplande ceremonie een voorlopige stop op de benoeming uit. Vanwege de enorme juridische en publieke druk trok Ben-Ari haar goedkeuring in. De favoriete kandidaat van de minister werd zo geblokkeerd door de procureur-generaal en de rechtbanken. Het incident maakte het directe conflict tussen de uitvoerende macht en de macht van het juridische establishment duidelijk.

Ondergeschikt aan de regering

In schril contrast met het Israëlische model is de procureur-generaal in grote common law-landen zoals de VS, Canada en het Verenigd Koninkrijk in de eerste plaats politiek en ondergeschikt aan de gekozen regering. In de VS is de procureur-generaal lid van het kabinet, geeft hij leiding aan het ministerie van Justitie en dient hij naar de wil van de president, daarbij ondersteund door juridische experts die onder hem vallen.

Ook in het Verenigd Koninkrijk en Canada is de procureur-generaal een minister van de Kroon (of kabinetslid), die door de premier kan worden benoemd en ontslagen.

Deze politieke verantwoordelijkheid zorgt ervoor dat juridisch advies weliswaar deskundig is, maar niet bindend – en dat de regering de uiteindelijke beslissingsbevoegdheid behoudt en indien nodig ander juridisch advies kan inwinnen. Dit verschilt fundamenteel van het Israëlische model, waarin de procureur-generaal fungeert als een niet-gekozen juridische actor die beslissingen van de uitvoerende macht kan aanvechten en feitelijk een veto kan uitspreken.

Overmatige macht

Shimon Nataf, promovendus in de rechten aan de Columbia University en voormalig juridisch adviseur van Rothman, stelt dat de scheiding van de rol van de procureur-generaal “cruciaal is voor de rechtsstaat en het beginsel van volkssoevereiniteit”.

Nataf bekritiseert de huidige structuur als “absurd” omdat de procureur-generaal tegelijkertijd optreedt als bindend juridisch adviseur van de regering en als hoogste openbare aanklager, die ministers in staat van beschuldiging kan stellen. Deze dubbele functie leidt tot een concentratie van buitensporige macht: dezelfde persoon die een strafzaak tegen de premier voert, kan “naast hem zitten in kabinetsvergaderingen en juridisch advies geven” .

Volgens Nataf heeft deze vermenging van bevoegdheden “de geloofwaardigheid van het openbaar ministerie en het vertrouwen van het publiek daarin” geschaad.

De scheiding is daarom van “cruciaal belang” voor twee hoofddoelstellingen: het herstel van het machtsevenwicht “in handen van de volksvertegenwoordigers” en de “depolitisering van het systeem van strafrechtelijke vervolging”.

Publiek vertrouwen en bestuurbaarheid

Daarentegen stelt het linkse, in Tel Aviv gevestigde onderzoeksinstituut Tachlith in een memo aan de Knesset dat het wetsvoorstel een radicale, ingrijpende hervorming is, die onvoldoende professioneel is voorbereid en de bestuurbaarheid van Israël in gevaar zou kunnen brengen.

Volgens Tachlith zou het wetsvoorstel de controle van de regering versterken en nieuwe ambtenaren ondergeschikt maken aan de zittende regering. Het instituut beweert dat deze verandering verantwoordelijkheid en controle boven onafhankelijkheid en professionaliteit stelt – en het rechtssysteem in gevaar brengt, het vertrouwen van het publiek verzwakt en de bestuurbaarheid ondermijnt.

Tachlith waarschuwt voor de creatie van een politiek georiënteerde procureur-generaal zonder onafhankelijke beschermingsmechanismen, die in de gepolariseerde omgeving van Israël zou kunnen leiden tot het instrumentaliseren van strafrechtelijke procedures; voor een ongerechtvaardigde scheiding van advies en vertegenwoordiging, die van nature met elkaar verbonden zijn en noodzakelijk zijn voor effectief bestuur; en voor een politisering van de functies van de procureur-generaal, die het onpartijdige karakter van de openbare dienst zou verstoren, de wrijving met de rechtbanken zou vergroten en uiteindelijk zou leiden tot inefficiëntie en grotere gerechtelijke inmenging in de regeringsprocessen.

Elad Gil, hoofd onderzoek bij Tachlith, zei: “Zonder uitgebreide technische voorbereiding en een serieuze afweging van het delicate evenwicht tussen professionaliteit, onafhankelijkheid, verantwoordelijkheid en staatsgezindheid, kunnen hervormingen van deze omvang aanzienlijke schade toebrengen aan de effectiviteit van het bestuur, het functioneren van de rechtsinstellingen en het vertrouwen van het publiek.”

Het voorgestelde wetsontwerp heeft tot doel institutionele conflicten op te lossen en het machtsevenwicht te herstellen ten gunste van gekozen ambtenaren. Terwijl voorstanders beweren dat dit cruciaal is om een einde te maken aan de “ongekende” invloed van een niet-gekozen juridische actor en de verantwoordingsplicht van de regering te waarborgen, waarschuwen critici dat de hervorming het rechtssysteem zou kunnen politiseren en het vertrouwen van het publiek zou kunnen schaden. Het centrale debat draait om de vraag of meer politieke controle de soevereiniteit van het volk zou versterken of juist de onafhankelijkheid van de belangrijkste juridische instellingen van Israël op gevaarlijke wijze zou ondermijnen.