De anomalie van de procureur-generaal – een juridische analyse

Stel je voor dat je directeur bent van een groot bedrijf. U geeft leiding aan een groot aantal afdelingen met veel werknemers en uw bedrijf is de afgelopen jaren gestaag gegroeid. Nu ben je ervan overtuigd dat de tijd is gekomen om je bedrijf naar de beurs te brengen. U besteedt maanden aan de voorbereiding van de beursgang samen met uw financiële team – in de hoop dat deze stap uw bedrijf aanzienlijk vooruit zal helpen, uw werknemers ten goede zal komen en nieuwe investeerders van over de hele wereld zal aantrekken.

Natuurlijk betrek je ook je hoofdadvocaat bij het proces. Maar in plaats van je te steunen, wordt hij steeds meer een obstakel. Hij mengt zich in je beslissingen, werpt schijnbaar triviale juridische vragen op en trekt zelfs je motieven in twijfel. Je vraagt je af wie deze juridisch adviseur eigenlijk denkt dat hij is. Vastbesloten om de IPO succesvol af te ronden, zoek je een open dialoog. Ja, op sommige plaatsen begeef je je in juridisch grijze gebieden – de wet is niet altijd duidelijk. Maar is het niet juist de taak van een juridisch adviseur om paden te wijzen en processen te vergemakkelijken?

Even later ontvang je onverwacht een dagvaarding van de toezichthouder van de beurs. En de schok slaat om in afschuw als je je realiseert dat de persoon die je ondervraagt niemand minder is dan je eigen juridisch adviseur – degene aan wie je zelf dubieuze details hebt verstrekt bij het voorbereiden van de beursgang.

Absurd idee? Niet in Israël, waar de procureur-generaal optreedt als zogenaamd “juridisch adviseur van de regering” en tegelijkertijd aan het hoofd staat van de vervolgingsinstanties. Wil je niet buigen voor zijn “aanbevelingen”? Dan kun je binnenkort geconfronteerd worden met ernstige beschuldigingen zoals “fraude”, “schending van vertrouwen” en “corruptie in de openbare dienst”.

“Ik doe hem een aanbod dat hij niet kan weigeren,” zei Don Corleone ooit – maar zelfs de Godfather kon zich nauwelijks voorstellen hoeveel macht de procureur-generaal van Israël eigenlijk heeft. Er is verschillende keren beweerd dat dit het machtigste kantoor van het land is. Naast zijn rol als belangrijkste juridisch adviseur van de regering en hoofd van de strafrechtelijke vervolgingsinstanties, is de procureur-generaal de enige persoon die de staat mag vertegenwoordigen in alle gerechtelijke procedures – en wordt hij ook beschouwd als de uiteindelijke autoriteit als het gaat om het definiëren van het “openbaar belang” in alle juridische zaken met betrekking tot de uitvoerende macht.

Hoe is dit zo gekomen? Een eerlijke analyse kan niet om de zogenaamde “Bar-On-Hebron affaire” van 1997 heen – tijdens de eerste ambtstermijn van premier Benjamin Netanyahu. In een patroon dat zich later verschillende keren zou herhalen, toonde Netanyahu een extreem slecht beoordelingsvermogen bij de selectie van hooggeplaatste ambtenaren. Nog ernstiger was echter zijn totale onvermogen om bij zijn beslissingen te blijven, zelfs bij tegenwind. Voor de jongere lezers: Netanyahu wilde de privéadvocaat Roni Bar-On aanstellen als procureur-generaal om zich te verzekeren van de steun van de Shas-partij van Aryeh Deri voor het geplande Hebron-akkoord met de Palestijnse Autoriteit.

Het schandaal was zo groot dat de regering gedwongen was om een onderzoekscommissie aan te stellen onder leiding van de voormalige president van het Hooggerechtshof, Meir Shamgar. Deze commissie stelde nieuwe procedures op voor de benoeming van de procureur-generaal, definieerde zijn taken en legde duidelijke richtlijnen vast voor zijn ontslag. In de toekomst zou de regering niet langer haar eigen juridisch adviseur mogen benoemen – de verantwoordelijkheid zou overgaan naar een benoemingscommissie onder leiding van een gepensioneerde rechter van het Hooggerechtshof.

Sindsdien is de macht van het kantoor voortdurend gegroeid. Al in 1986 – toen Meir Shamgar zelf procureur-generaal was – was hij de eerste die openlijk weigerde de regering te vertegenwoordigen voor het Hooggerechtshof. Deze toenemende onafhankelijkheid heeft zich uiteindelijk zo ver ontwikkeld dat vandaag de dag alle regeringsdepartementen – tot aan de premier toe – moeten buigen voor de positie van de procureur-generaal. Het is niet langer mogelijk voor de regering om een tegengesteld standpunt in te nemen voor de rechtbank.

Het Hooggerechtshof van Israël oordeelde bijvoorbeeld in verschillende uitspraken vanaf 1993 dat de uitvoerende tak van de regering in feite ondergeschikt is aan de procureur-generaal, die exclusief het officiële juridische standpunt van de staat bepaalt in juridische geschillen.

In één zo’n zaak verwoordde de toenmalige president van het Hof , Aharon Barak, het als volgt:

“Het is waar dat het standpunt van de procureur-generaal verschilde van dat van de premier. Ze probeerden elkaar te overtuigen, maar faalden. In deze situatie moet de procureur-generaal de premier vertegenwoordigen volgens zijn eigen juridische mening…”.

En nog duidelijker (in verwijzing naar Aryeh Deri en een andere minister van de Shas-partij):

“De premier wilde de mening van de procureur-generaal tegenspreken met betrekking tot de juridische positie over het ontslag van een minister. Maar dit is in tegenspraak met een reeds erkend grondwettelijk principe van ons systeem, volgens welke de procureur-generaal de enige uitlegger van de wet is ten opzichte van de uitvoerende macht… en de premier – met alle respect – had hierover niet gehoord mogen worden.”

De implicaties van deze uitspraken zijn opvallend. Met consistentie en volharding heeft het Israëlische Hooggerechtshof herhaaldelijk verklaard dat vrijheid van meningsuiting, toegang tot gerechtelijke procedures en een brede interpretatie van het recht om te procederen behoren tot de fundamentele rechten die beschermd worden door de Israëlische “grondwet” (d.w.z. basiswetten). Slechts één persoon is hiervan vrijgesteld: de regeringsleider – als zijn eigen procureur-generaal daartoe besluit.

Niemand belichaamt deze uitholling van democratische principes beter dan de huidige procureur-generaal Gali Baharav-Miara. Nadat ze zonder bezwaar de schandalige, unilaterale overdracht van bijna 1.000 vierkante kilometer Israëlisch zeegebied aan de door Hezbollah gesteunde Libanese regering toestond – minder dan drie weken voor de verkiezingen voor de Knesset – heeft ze het haar missie gemaakt om Netanyahu en zijn regering te blokkeren in hun meest fundamentele beslissingen, acties en benoemingen.

Een petitie van de misleidend genaamde organisatie “Movement for Quality Government in Israel” vroeg om de herroeping van de benoeming van een professor in de rechten als voorzitter van de Israëlische regelgevende autoriteit voor privé-uitzendingen, de zogenaamde “Tweede Uitzendautoriteit”, voor een periode van slechts drie maanden. Baharav-Miara steunde niet alleen de petitie – ze verbood zelfs de verantwoordelijke minister van Communicatie om zich in de rechtszaal te laten vertegenwoordigen door zijn eigen advocaat.

Met diplomatieke terughoudendheid verwierp de rechtbank de basisaanname van de procureur-generaal dat de benoeming onwettig was. Dit standpunt was ongegrond, de minister had gehandeld binnen het kader van zijn wettelijke bevoegdheid – en zelfs als procedurele vragen onbeantwoord bleven, rechtvaardigde dit geen tussenkomst van de rechtbank.

De berisping van Baharav-Miara voor haar weigering om de minister een onafhankelijk juridisch advies te laten inwinnen, was echter veel duidelijker:

“Ik heb het verschillende keren bekeken en kon nog steeds geen wettelijke basis vinden voor de norm die de procureur-generaal voorstaat… Ik was er niet van overtuigd dat de geciteerde bronnen een dergelijke basis bieden of zelfs maar vermelden. Bij zulke gevoelige kwesties moet je vertrouwen op een zo solide mogelijke juridische basis. Voor de rest zeg ik alleen maar: ga en leer.”

Maar zelfs deze publieke berisping weerhield Baharav-Miara er niet van om bijna elke maatregel van de regering te blijven blokkeren – altijd in naam van het “algemeen belang”. Geen spoor van zelfkritiek of terughoudendheid. Shakespeare zei ooit: “The lady doth protest too much, it seems to me.” Sterker nog, deze bijzonder activistische procureur-generaal draagt een groot deel van de verantwoordelijkheid voor de toenemende vastberadenheid van de regering om haar uit haar functie te ontheffen.